Bando Tributi: approfondimento vs superficialità. Pro.di.Gio. è fuori dal coro!

Il dibattito sul Bando per la Gestione dei Tributi ha dato avvio a quella che sarà un’altra lunga ed estenuante campagna elettorale. Già subito si manifestano sentimenti populisti ed analisi incomplete, faziose, effettuate su dati ignorati (volutamente?). Tante le parti politiche che hanno espresso tutto il loro disappunto per il bando emesso dal Commissario. Ma, come sempre, per un’analisi complessiva che possa permettere una propria opinione in merito va analizzata, seppur brevemente, la storia che ha portato a tale situazione.

Nel 2012 l’amministrazione Povia decide di affidare la Gestione dei Tributi a ditta esterna. La causa di tale scelta sembrerebbe risiedere nell’insufficiente disponibilità di personale dalle adeguate competenze tecnico-amministrative. All’epoca varie motivazioni, compresa quella economica, fecero insorgere l’opinione pubblica portando ad una manifestazione di piazza ed a un tentativo di referendum non andato in porto.

È importante ricordare che nel 2012 la struttura organizzativa dell’Ente prevedeva la presenza di ben 4 Dirigenti e che sarebbe stato utile ed opportuno investire nella ricerca di professionalità adeguate a portare avanti in maniera organica la formazione del personale e ad implementare un sistema di gestione dei tributi efficacie ed efficiente limitando al minimo le attività di supporto esterne.

Al contrario, la scelta di affidare tutta l’attività di gestione del servizio ad una società esterna effettuando, nei fatti, una esternalizzazione del servizio (sebbene formalmente sia sempre stato gestito in maniera interna) ha ridotto le competenze gestionali interne e ha limitato la capacità dell’Ente di gestire con maggior autonomia la complessa e fondamentale attività di riscossione.

La discussione sulla necessità di internalizzare nuovamente il servizio ha continuato ad animare il dibattito politico sino ad oggi. L’Amministrazione Lucilla in piena armonia con quanto previsto nel suo programma (“L’implementazione tecnologica e l’aggiornamento professionale di tutto l’organico amministrativo, permetteranno di adeguare organizzazione e processi amministrativi alle mutevoli esigenze, consentendo di ridurre all’indispensabile l’apporto esterno e quindi contrarre drasticamente l’impiego di risorse economiche per consulenze o servizi in outsourcing”) aveva pianificato una differente modalità dell’espletamento del servizio attraverso l’assunzione di tre figure tecnico amministrative e la finalizzazione di un accordo con l’Agenzia delle Entrate. Tale progetto avrebbe ragionevolmente portato ad un risparmio ed al controllo differente di tutto il servizio.

Corre l’obbligo chiarire che oggi, a differenza di quanto possibile in precedenza, con il termine internalizzazione non può esser intesa una completa gestione interna del Servizi di riscossione dei Tributi. L’evoluzione delle normative dell’ultimo decennio ha reso notevolmente complessa tutta la materia contabile-tributaria impattando negativamente sui processi tecnico-amministrativi dell’Ente Locale. Di pari passo vi è stato un incremento quantitativo e qualitativo delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche necessarie a gestire tale servizio. Proprio questa evoluzione ha spinto sempre più le Amministrazioni Comunali, con differenti modalità, a dotarsi di un supporto esterno. Mentre i comuni che avevano continuato a mantenere una sufficiente presenza di personale adeguatamente aggiornato, hanno dovuto “esternalizzare” la sola parte tecnologica del servizio, i comuni che non hanno ritenuto possibile mantenere tale capacità, come quello di Gioia del Colle, hanno dovuto completamente esternalizzare affidandosi a soggetti presenti sul mercato. Per fornire una visione sintetica e semplificata di cosa necessita un tale processo in un comune come Gioia del Colle si deve considerare l’insieme delle seguenti componenti:

  • un nucleo minimo di 5 unità lavorative completamente dedicate;
  • un’infrastruttura informatica interna adeguata alla gestione dei dati in tutto l’Ente;
  • un servizio di hosting dedicato adeguatamente strutturato e dimensionato;
  • una piattaforma digitale contenete tutti i moduli software necessari ad assolvere alle differenti funzionalità;
  • un complesso di risorse umane/hardware per assicurare la necessaria cornice di sicurezza informatica;
  • un complesso di risorse umane/hardware per la gestione/manutenzione del sistema e l’implementazione di ogni possibile aggiornamento della piattaforma utilizzata rispetto ogni variazione legislativa;
  • risorse umane per la gestione della consulenza legale atta alla trattazione di tutti gli atti amministrativi e legali oltre i possibili contenziosi.

È del tutto evidente che a meno di far diventare l’Ente comunale una Software House specializzata nel campo contabile, il concetto di internalizzazione completa è del tutto fuori luogo, dovendo per forza di cose avvalersi di un pesante supporto specifico nel campo informatico. È evidente che rinvertire la rotta da una completa esternalizzazione richiede tempo ed investimenti economici ed umani. Poste queste basi, constatiamo che la strategia dell’Amministrazione Lucilla non ha avuto il tempo di esser messa in pratica neanche parzialmente: non sono stati sufficienti, infatti, né il ricollocamento di una unità che aveva già lavorato nel servizio tributi, né la prima assunzione resa possibile dopo il lungo blocco delle assunzioni per la soppressione delle province nell’ufficio. Era necessario, infatti, garantire quelle risorse umane che sarebbero necessarie per poter incrementare le attività da svolgere esclusivamente internamente. Ciò anche in ragione degli imminenti pensionamenti per i quali le sostituzioni saranno possibili solo con i tempi lunghi di nuovi concorsi.

Resta da chiedersi, quindi, quali potessero essere le opzioni reali del Commissario premesso che nelle norme contrattuali dell’attuale gestore si era previsto un’estensione massima di 6 mesi (quindi max aprile 2019). È del tutto evidente che i tempi ristretti, a meno di finalizzare rapidamente quanto deciso da Lucilla con tutti i rischi del caso, hanno concesso la sola opzione della completa esternalizzazione. Ad una prima lettura (oltremodo superficiale) il Bando di Gara sembrerebbe rispecchiare esattamente quello attuato 5 anni fa. Se entriamo nel dettaglio possiamo apprezzare sostanziali differenze ed un miglioramento rispetto al passato:

  • Viene maggiormente incentivata l’attività di riscossione (è previsto un aggio del 15% a fronte dell’9% previsto nel bando precedente) e di accertamento (è previsto un aggio del 10% a fronte dell’8% previsto nel bando precedente); contestualmente viene ridotta (seppur di poco) la percentuale d’aggio dovuta sulla riscossione spontanea (2% a fronte del 3% previsto per la riscossione TARI/TARES e del 20% stabilito per le imposte minore nel precedente bando). Tanto è stato fatto senza aumentare i costi (stimati) del servizio (l’importo annuo del compenso fisso è significativamente inferiore a quello attuale; l’importo stimato del compenso variabile è anch’esso tendenzialmente inferiore all’attuale; qualora dovesse aumentare, si determinerà un proporzionale incremento delle entrate tributarie). Ma soprattutto l’attività di accertamento e riscossione coattiva viene ampiamente valorizzata attraverso l’attribuzione di un punteggio pari a 40 punti (sui 70 a disposizione) all’offerta tecnica che preveda il miglior progetto di RECUPERO DELL’EVASIONE E RISCOSSIONE COATTIVA. In questo modo si invoglia la ditta appaltatrice a porre in essere gli atti volti ad aumentare la base imponibile tributaria e a garantire un maggior flusso di entrate. Con il precedente sistema la ditta poteva accontentarsi del corrispettivo ricavato dalla riscossione spontanea, considerando antieconomica l’attività di riscossione coattiva.
  • Viene meglio delineata la disciplina sul pagamento dei corrispettivi. Si dovrebbe scongiurare soprattutto il rischio, piuttosto ricorrente, di un eventuale cumulo del corrispettivo per l’attività di accertamento con quello relativo all’attività di riscossione;
  • Viene, altresì, delineata con più chiarezza l’attività di supporto alla riscossione coattiva che l’impresa appaltatrice dovrà svolgere. Su questo punto il precedente capitolato è alquanto confuso anche a causa della successiva stipula di un addendum che ha disarticolato e complicato notevolmente la descrizione degli obblighi a carico dell’appaltatore, tanto a scapito della chiarezza dei rapporti con la stazione appaltante.
  • Più dettagliata e precisa è la disciplina dei requisiti tecnico-economici che l’impresa appaltatrice deve possedere. È previsto: 1) un fatturato globale minimo, maturato nel triennio precedente, pari a 1,5 volte il valore dell’appalto; 2) un fatturato specifico – maturato cioè con riferimento ai soli servizi analoghi a quelli di gara svolti nel triennio precedente – pari al valore complessivo dell’appalto; 3) lo svolgimento di servizi analoghi a quello oggetto di gara nel triennio precedente.

Il precedente bando si limitava a prevedere, a garanzia della solidità economica dell’impresa, la presentazione di referenze bancarie (che hanno una valenza molto limitata anche per come sono formulate) e, a garanzia della idoneità tecnica, il previo svolgimento di servizi analoghi. Il risultato è che l’attuale gestore è in una situazione di quasi default e non sappiamo che soluzioni intraprendere!!

  • Più dettagliata e precisa è, infine, la disciplina in tema di clausole penali e clausole risolutive espresse. Ciò sembrerebbe predisporre una leva più efficace nei confronti della ditta appaltatrice in caso di inadempimento.

Ma, al netto di tutte queste considerazioni sulla maggiore o minore efficacia e pregnanza delle prescrizioni contenute nella lex specialis di gara, ciò che maggiormente rileva è la conduzione della gara stessa. Sulla gestione della procedura del 2012 ci sono moltissime ombre. Solo per fare un esempio, desta davvero grandissima perplessità la circostanza che la Cerin srl non sia stata esclusa a causa delle gravi irregolarità riscontrate nella gestione dei precedenti appalti (art. 38, comma 2, lett. f del D.lgs. 163/2006). Spiccano in particolare i provvedimenti di risoluzione contrattuale posti in essere nel 2010 dal Comune di Castel Volturno e nel 2011 dal Comune di Carraffa. Entrambi i provvedimenti furono richiamati nella determinazione con la quale l’Ufficio Finanziario del Comune di Fragagnano (TA) ha escluso la Cerin srl nel 2014 da una gara per l’affidamento dell’appalto per la gestione dei tributi.

Molte sono state le prese di posizione delle parti politiche in campo con proposte differenti allo scopo di ridurre l’impatto economico. Va subito sottolineato che coloro che hanno proposto di attendere l’insediamento della nuova Amministrazione, presumibilmente in giugno, non hanno fatto i conti con la possibilità di estendere per soli 6 mesi l’attuale gestore. Per quanto riguarda la proposta di ridurre da 5 a 3 anni il periodo di gestione della nuova ditta, non si considera che le offerte di ribasso tengono fortemente in considerazione il periodo contrattuale basando su esso il costo di impresa da ammortizzare. Quindi ad una riduzione del periodo contrattuale è prevedibile una notevole riduzione del ribasso, ed anche una prevedibile agevolazione indiretta dell’attuale ditta avendo già superato ampiamente quella fase di sviluppo industriale del servizio a cui vengono associati la maggior parte dei costi. Siamo poi sicuri che la prossima Amministrazione in poco più di 2 anni riesca a porre in essere tutte quelle attività ed azioni necessarie a modificare (“internalizzare”) la Gestione dei Tributi (Lucilla Docet)?

Per quanto riguarda le differenti opinioni su quale sia l’importo a base di gara da considerare, la scelta di prendere a riferimento il massimo delle entrate rispetto una media sugli ultimi anni o altre formule, risulta essere di tipo conservativa. Essa pone a riparo da possibili richieste di ridiscussione dei termini finanziari e quindi contenziosi, laddove si verificasse un apprezzabile aumento delle entrate. Il ribasso che verrà offerto dalle ditte partecipanti, infatti, tiene principalmente conto dei flussi economici da gestire e le relative attività da espletare per dimensionare sia le risorse umane che quelle hardware/software.

Un’ulteriore importante considerazione riguarda lo sviluppo enorme che ha avuto il mercato delle Software House specializzate nel campo contabile con la presenza di veri e propri colossi del settore che farebbero ben sperare in un abbattimento considerevole del costo complessivo del servizio. Considerando una valutazione empirica sugli elementi che compongono l’insieme del servizio, i costi fissi (personale, hardware software, spese di gestione degli atti, ecc.), indipendentemente dalla gestione interna/esterna, ammonterebbero come minimo a 200K all’anno. Ad essi andrebbero aggiunti i costi degli altri elementi. Da una base di partenza di 359K, ci si potrebbe ritenere sicuramente soddisfatti con un ribasso che spinga il costo totale annuale sotto i 300k.

Certo, probabilmente si possono intravedere margini di miglioramento prevedendo un livello di dettaglio ancor maggiore. Tuttavia, la realtà burocratica italiana ci suggerisce che per tutti i contratti, redatti in modo più o meno impeccabile, la differenza sulla buona esecuzione la fanno i responsabili preposti al controllo. Ritenere che la gestione della pubblica amministrazione si confini in una mera esecuzione procedurale, che già di per sé in molti casi è carente, sottovalutando il potenziale e necessario apporto degli operatori tecnico-amministrativi preposti e delle parti politiche in campo, spinge ingenuamente a considerare soluzioni semplicistiche che in realtà potrebbero produrre più costi per l’Ente e gli stessi cittadini.

Basti considerare che solo nell’anno 2017, grazie all’azione di controllo dell’amministrazione Lucilla, il responsabile pro – tempore del servizio ha “preso atto” (vedi determina 1210 del 20/11/2017) dei discarichi (riduzioni delle tasse) effettuati negli anni precedenti: dal 2009 al 2016 per un complessivo importo di quasi 1 milione di euro. Di essi solo 40mila riferibili all’anno 2016 in cui era stata in carica, per 6 mesi, l’amministrazione Lucilla, e l’intera restante parte ascrivibile agli anni delle amministrazioni Longo e Povia.

È evidente che per la presenza di questi enormi somme di denaro che, negli anni precedenti, non sembrano essere state gestite in maniera “chiara” dal punto di vista contabile, apre anche ad altre e più generali riflessioni circa i possibili conflitti di interessi che potrebbero ingenerarsi in una gestione completamente interna del servizio tra i cittadini elettori\contribuenti e gli amministratori\consulenti a vario titolo di imprese, attività e cittadini in debito con il comune.

Nella consapevolezza che ogni opinione contraria a questo bando sia legittima, sembra opportuno evidenziare che fino ad oggi c’è stata una trattazione troppo semplicistica e riduttiva rispetto ad un’attività molto complessa e irta di insidie giuridiche ed organizzative che poco si conciliano con chi prevede soluzioni alla portata di tutti e velocemente raggiungibili sia in termini economici che di efficacia. Per quanto detto il movimento Pro.di.Gio. non ritiene ci siano elementi sufficienti e certi per considerare che una differente rimodulazione nei termini proposti, possa portare ad un risultato economico migliore o ad una veloce inversione di rotta rispetto l’esternalizzazione del servizio.

 

Movimento Pro.di.Gio.

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